I. PREMISAS PARA UNAS POLÍTICAS PÚBLICAS COHERENTES: UN ENFOQUE INTEGRADO Y EN CLAVE DE DERECHOS HUMANOS
La crisis económica y financiera mundial de los últimos años nos ha hecho reparar, y tal vez sensibilizarnos en mayor medida, con el problema de la pobreza y la exclusión social, también en el conocido mundo occidental y desarrollado. La necesaria, por justa y solidaria, política pública de cooperación al desarrollo con el “tercer mundo” (que se articula a través de la adopción de medidas tanto a escala estatal como autonómica) es compatible con las políticas públicas nacionales en pro de la inclusión y la cohesión sociales a favor del “cuarto mundo” (personas pobres y excluidas del mundo desarrollado). Es más, la crisis actual nos debe hacer ver que la noción de “cuarto mundo” tiene que dejar de concebirse como un mero eufemismo, para ser percibida como una realidad acuciante, susceptible de tratamiento jurídico, y no simplemente político. Precisamente ese enfoque jurídico (que obviamente requiere asimismo una complementaria aproximación política) ocupa la parte central de la exposición (apartado II, infra).
Así pues, existe un problema, real, que arranca del enfoque empleado para acometer la inclusión y la cohesión sociales, empezando por el discurso y el lenguaje utilizados. Estamos excesivamente acostumbrados a enfocar la inclusión y la cohesión sociales en clave sectorial y territorial, política y económica, sin preocuparnos por los mecanismos jurídicos de protección de derechos humanos frente a situaciones de pobreza y exclusión social. Se elaboran y adoptan medidas internas de alto rango normativo con gran impacto mediático y propaganda política, pero con bajo perfil y pobre efectividad en términos de articulación jurídica y de cultura de derechos humanos: a título de ejemplo: ¿hemos pensado en acompañar la reforma del art. 135 de la Constitución española de otras medidas de inspiración-imposición europea que no conciban la estabilidad económica como un fin en sí misma, sino como medio para la satisfacción de derechos sociales? ¿Hemos reflexionado en el ámbito autonómico sobre la posibilidad de acompañar las últimas reformas estatutarias (a partir de 2006), por ejemplo en materia de vivienda e inclusión social, de exigencias a los poderes centrales, no solo de financiación para asegurar aspiraciones descentralizadoras como fines en sí mismas, sino de mayores compromisos europeos sobre derechos sociales que comporten justamente ese soporte financiero? ¿Somos consecuentes los agentes sociales y las organizaciones de la sociedad civil cuando no incluimos la asunción de esos mismos compromisos en el discurso transnacional? ¿Nos creemos el propio discurso político, ya ni siquiera jurídico relacionado con los derechos humanos, sobre inclusión social y vivienda, cuando establecemos un Ministerio de Igualdad o un Ministerio de Vivienda y los suprimimos como si nada? ¿Somos coherentes los operadores jurídicos y académicos cuando, en ese mismo terreno de la inclusión social y la vivienda, seguimos acomodados en el lenguaje de la caridad como virtud en lugar de los derechos humanos como exigencia jurídica?
En este escenario, hemos asumido con naturalidad los males de la globalización económica y de las políticas públicas ineficientes sin prestar atención a los posibles beneficios de un Derecho global y de una protección jurídica multinivel de los derechos humanos. Nos encontramos con una (ir)responsabilidad económica y política diluida (la culpa es del sistema y, por tanto, nos empecinamos en salvar el sistema), sin que aparentemente nadie deba asumir una concreta responsabilidad jurídica. Efectivamente, la implementación de políticas públicas debe ir de la mano de la efectividad jurídica de los derechos correspondientes, para evitar la impresión ciudadana según la cual debemos resignarnos a asumir despilfarro económico, irresponsabilidad jurídica e inexigibilidad jurídica.
Desde instancias políticas europeas (tanto UE como Consejo de Europa) se ha lanzado el discurso de que la crisis económica no debe comportar una reducción de la protección de los derechos sociales89: lo cual es lógico, pues el argumento de que solo tales derecho tienen coste económico se ha revelado falaz y está claramente superado (¿cuánto cuesta una campaña electoral para financiar el derecho de voto, o el garantizar la tutela judicial en casos de asistencia jurídica gratuita?). Sin embargo, desde esas mismas instancias se pone más el acento en el acometimiento de adicionales estrategias o actuaciones económicas y programáticas (como la Estrategia Europa 2020 en la UE) que en el favorecimiento de la asunción de mayores obligaciones o compromisos jurídicos (como la Carta Social Europea revisada de 1996).
Ahora bien, es cierto que los derechos sociales no deben verse menoscabados en su defensa, pues ello es tanto como aceptar que las normas jurídicas (que los reconocen) sean vulneradas. Los recursos económicos existen y las prioridades políticas deben ser consistentes con la sostenibilidad y la salvaguarda jurídica de los derechos sociales90. Ello no obstante, el prevalente discurso exclusiva y excluyentemente económico-político acaba empobreciendo el lenguaje jurídico y la cultura de defensa de los derechos humanos. Estamos aquejados, incluso y esto es más grave, los actores jurídicos (y no digamos, entonces, la ciudadanía) de un lamentable déficit de conocimiento sobre los instrumentos jurídicos (internacionales y nacionales) y su alcance en materia de inclusión social: ¿acaso se conoce en España la llamada jurisprudencia del Comité Europeo de Derechos Sociales que hace de la Carta Social Europea (incluso de la de 1961) un instrumento vivo y efectivo, más que un mero instrumento internacional citado ad abundantiam o como simple aderezo estético-cosmético por las jurisdicciones internas? ¿Estamos gastando las mismas energías en salvar el sistema bancario que en hacer viables jurídicamente institutos como la dación en pago como medio liberatorio definitivo de la deuda en el ámbito de la vivienda, en lugar de articularla al albur de la simple voluntariedad mediante medidas normativas extraordinarias como el Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos?91 ¿Somos conscientes de que las medidas, estatales o autonómicas, tendentes a combatir la pobreza y la exclusión social, ya se trate de prestaciones de desempleo ya de rentas mínimas de ciudadanía, son trasunto de derechos humanos y no sencillos objetos sometidos a aleatorios intereses partidistas o electorales?
Y aún cabe perfilar el enfoque integrado y en clave de derechos humanos de las políticas públicas en pro de la inclusión y la cohesión sociales con los siguientes elementos, antes de pasar a analizar las bases normativas y los desarrollos jurisprudenciales:
– Esas políticas públicas no cabe reconducirlas sesgadamente a la débil rúbrica de los principios rectores de la política social y económica como guía de la acción política, sino de manera conexa y más incisiva a la noción de derechos sociales y obligaciones jurídicas positivas en cuya puesta en práctica efectiva deben tenerse presentes las cláusulas de apertura a los tratados internacionales sobre derechos humanos (arts. 10.2 y 93 a 96 de la Constitución).
– La exclusión social se manifiesta básicamente en el inaccesible ejercicio de la condición plena de ciudadanía, es decir, en el disfrute de los derechos no solo económicos, sociales y culturales, sino asimismo civiles y políticos; de ahí la conexión de esta temática con el derecho de voto y con la participación ciudadana en un sentido más amplio.
– Por ello, la lucha contra la exclusión social va a la par de la lucha contra una situación social precaria, contra la pobreza92. Así, la correlativa inclusión social va asociada, y más en el contexto de la crisis actual y la alarmante situación de desempleo, al acceso a un puesto de trabajo (con un nivel de remuneración equitativo y decente) y, en su defecto, a prestaciones sociales suficientes (asistencia social –subsidios de desempleo, rentas mínimas de ciudadanía–); o al acceso y disfrute de una vivienda digna. Y, en el plano subjetivo, no se olvide que la exclusión social va ligada a situaciones de discriminación (raza y etnia, nacionalidad, sexo, discapacidad), muchas veces múltiple.
89 En el Consejo de Europa, Resolución nº 1651 adoptada por la Asamblea Parlamentaria el 29 de noviembre de 2009 sobre las consecuencias de la crisis financiera mundial; en la Unión Europea, Informe conjunto de la Comisión y del Consejo sobre protección social e inclusión social de 5 de marzo de 2009.
90 Vid. JIMENA QUESADA, L.: “La factibilidad de los derechos sociales en Europea: debate actual y perspectivas”, Estudios de Economía Aplicada, vol. 27-3, octubre-diciembre 2009, pp. 743-766.
91 La actual Defensora del Pueblo de España se ha hecho eco de esta difícil situación de los deudores hipotecarios sin recursos en su reciente informe Crisis económica y deudores hipotecarios: actuaciones y propuestas del Defensor del Pueblo, Madrid, Defensor del Pueblo (Informes, Estudios y Documentos), 2012. En los anexos se incluyen algunas resoluciones de órganos jurisdiccionales españoles que han dado por buena la dación en pago como medio liberatorio definitivo de la deuda, o han afrontado asimismo la problemática de las hipotecas con cláusulas de suelo, o los productos de permuta financiera (swaps, clip, stockpyme…). Al respecto, ha apuntado ALVAREZ ROYO-VILLANOVA, S.: “De nuevo en apoyo del deudor hipotecario. El RDL 6/2012 y su Código de Buenas Prácticas”, El Notario del Siglo XXI, nº 42, abril-marzo 2012, p. 42: “El creciente número de ejecuciones hipotecarias que afectan a familias que no pueden hacer frente al préstamo hipotecario de su vivienda es una de las cuestiones socio económicas más preocupantes de la actualidad. Así lo entienden no solo los indignados y las diversas plataformas de afectados, sino también la defensora del pueblo en un reciente y extenso informe”.
92 Sobre el particular existen algunos indicadores a nivel mundial (p.e., según el Banco Mundial, extrema pobreza se padece con un salario diario máximo de 1$ y pobreza con 2$) y europeo (p.e., EUROSTAT considera pobreza si el salario es inferior al 60% de la renta media del país en que se reside): véase YOTOPOULOS-MARGANGOPOULOS, A.: “Rapport introductif”, en el colectivo La pauvreté, un défi pour les droits de l’homme (dir. E. DECAUX y A. YOTOPOULOS-MARGANGOPOULOS), Paris, Pedone, 2009, pp. 15-24.